- Rechtssicherheit oder mit Sicherheit Unrecht?

  Von Professor Dr. Dr. h. c. Karl Doehring, Heidelberg, und

Wiss. Mitarbeiter Peter Ruess, Wirtschaftsjurist (Univ.), Bayreuth*

 

Kaum eine Frage des öffentlichen Rechts hat in den letzten Jahren eine so eingehende und z. T. emotional-kontroverse Diskussion erfahren wie das Thema der Konfiskationen 1945-1949 im Bereich der ehemaligen SBZ mit all seinen Folgeproblemen. Auch und gerade bei der Entschädigungsleistung werfen sich Befürworter wie Gegner des status quo wechselseitig Gefährdung des Rechtsfriedens und Geschichtsblindheit vor. Der nachfolgende Beitrag soll aus dem aktuellen Anlaß des Scheiterns der EALG-Klage und des für diesen erfolgreichen Verfahrens von Griechenlands Ex-König Konstantin beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EuGHMR) beleuchten, ob das EALG vor der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) standhält. Die Autoren verstehen diese Überlegungen zu deutscher Rechtswirklichkeit zugleich als einen Beitrag zum Thema „10 Jahre deutsche Einheit“.

 

 

I.                   Problemstellung

  Die 1945-1949 in der SBZ  entschädigungslos im Zuge der sogenannten „demokratischen Bodenreform“ Enteigneten [1] erhalten durch das nun vom BVerfG bestätigte Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz (EALG) [2] eine Entschädigung, welche erheblich unter dem Verkehrswert der entzogenen Immobilien liegt. Wie stark diese Abweichung ist und daß die Sachlage mit „erheblich unter dem Verkehrswert liegend“ nachgerade euphemistisch beschrieben ist, zeigt ein den Verfassern bekannter Fall. In diesem gewährt die Bundesrepublik Deutschland einem Alteigentümer, dem 5000 Hektar (Verkehrswert zwischen 20.000.000 DM und 25.000.000 DM, der vom Bund auch am Markt realisiert werden soll) entzogen wurden, eine Entschädigung von 34.000 DM (sic !)  gewährt. [3]

  Alteigentümer von Flächen, die nach 1949 entzogen wurden, erhalten diese (wenigstens de jure) [4] zurück. Ähnlich verhält sich dies bei der Gruppe der NS-Opfer. [5] Hierin besteht eine Ungleichbehandlung.

  II.            Überlegungen zur Zulässigkeit einer Beschwerde

  1.            Anwendbarkeit der EMRK auf den vorliegenden Sachverhalt

  Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verbietet Diskriminierungen aus Gründen der Rasse, Hautfarbe, Sprache, Religion, politischen oder sonstigen Anschauungen sowie auf Grund nationaler und sozialer Herkunft, Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status in Art. 14. Die unter I. erwähnte Ungleichbehandlung betrifft das Eigentumsrecht [6]   (Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls, im folgenden: 1. ZP), und bedeutet eine Diskriminierung wegen des Innehabens von Vermögen und sozialer Herkunft (Landbesitzer, Großbauern, Industrielle, Art. 1 des 1. ZP, Fallgruppen 9 und 11). [7]

  Die EMRK ist allerdings nur dann anwendbar, wenn sie zu der Zeit, in der das angegriffene Unrecht geschehen ist, bereits in Kraft war. Da die Konvention 1949 ohne Bezugnahme auf ein Eigentumsrecht verabschiedet worden ist, [8] kann ein eigentumsrechtlicher Schutz ihr erst ab Unterzeichnung des 1. ZP beigemessen werden, also erst ab dem 20. Mai 1952. [9]

Die Abweisung einer früheren Beschwerde in dieser Sache mit der Begründung, zur Zeit der Wegnahme (1945-49) sei die EMRK noch nicht in Kraft gewesen, ist dann nicht zu beanstanden, wenn man der allerdings bestreitbaren Auffassung der Kommission folgt, daß der Eigentumsentzug nicht „fortwirkt“. Nun ist aber der Beschwerdegegenstand der entschädigungsrechtlichen Diskriminierung keineswegs die Enteignung vor über 50 Jahren, sondern die Beschwerde  ist gegen das am 27.9.1994 erlassene EALG zu richten. Zu diesem Zeitpunkt war der deutsche Gesetzgeber selbstverständlich an die EMRK gebunden, so daß er diese bei der Ausgestaltung der Entschädigungsregeln zu beachten hatte [10] . Insbesondere aber war das BVerfG an die EMRK gebunden als es am 22.11.2000 über die Bestandskraft des EALG zu entscheiden hatte.

 

2.            Zulässigkeit einer Beschwerde

  Der Gesetzesakt bedeutet, wie nachfolgend nachzuweisen sein wird, eine rechtswidrige Diskriminierung durch Unterlassung ausreichender Kompensation oder Restitution, somit die Aufrechterhaltung einer Eigentumsverletzung, die rechtswidrig war, [11] aber hätte ausgeglichen werden können.

  Der nationale Rechtsweg war  mit der Entscheidung des BVerfG vom 22.11.2000 erschöpft, so daß einer Beschwerde beim EuGHMR  insoweit keine Einwendung entgegen steht. Ein Ausschluß  der Zulässigkeit  der Beschwerde  besteht auch nicht  deshalb,  weil die Kommission  der EMRK  schon  1996 mit der Frage  hinsichtlich des  Eigentumsverlustes befaßt war. Das wäre nur dann zu erwägen, wenn die Rechtssache schon vom Gerichtshof  behandelt worden wäre (Art.35,Abs.2, b EMRK).Aber selbst dann läge  ein noch nicht behandelter Streitgegenstand vor, weil Art.1 des nun unterzeichneten  Zusatzprotokolls vom 4.11.2000  eine Diskriminierung  auch ohne Rückkoppelung  an Grundrechte der EMRK verbietet.   

 

 

II.                Überlegungen zur Begründetheit einer Beschwerde

  1.            1945/49 - Sonderfall oder Diskriminierungstatbestand?

  Art. 14 EMRK ist verletzt, wenn eine Ungleichbehandlung vorliegt, die ohne sachlichen Grund erfolgte. Die faktische Ungleichbehandlung wurde oben unter I. bereits dargestellt. Zu untersuchen bleibt, ob die Fallgruppe 1945-49 aus sachlichen, rechtlich relevanten Gründen verschieden behandelt wird, gemessen an der nach 1949 betroffenen Eigentümer.

  Es wird gerade bei den Konfiskationen 1945-49 auf die Singularität des Ereignisses und die dahinter stehenden, vereinzelt in der Literatur sogar gebilligten [12] Motive („gerechtere“ Landverteilung etc.) hingewiesen, um entweder die Berechtigung der Enteignungen an sich [13] oder wenigstens einen gleichheitsrechtlich beachtlichen Unterschied zu anderen Gruppierungen herzustellen. [14]

  a.         Zur Rechtswidrigkeit der Enteignungen 1945-49

  Die Enteignungen 1945-49 waren völkerrechtlich nicht rechtens, wie zuletzt Schweisfurth [15] nachgewiesen hat. Dabei ist allerdings nicht Art. 1 des 1. ZP Prüfungsmaßstab, da die Enteignungen vor Inkrafttreten des Ersten Zusatzprotokolls vorgenommen wurden. Ebensowenig wie im Rahmen des Art. 1 des 1. ZP kommt es aber für die Rechtswidrigkeit auf irgendwelche Rahmenbedingungen die Opfergruppe oder deren soziale Position betreffend an bzw. darauf, ob eine Individualenteignung vorliegt oder eine Verstaatlichung ganzer Industriezweige [16] mit jeweils völlig verschiedenen politischen Motivationen. Die vereinzelt vertretene Annahme, daß ein Schutz des Eigentums als Menschenrecht u.U. nicht Produktivkapital und Großgrundbesitz erfaßt und nur Güter und Rechte des persönlichen Gebrauchs schutzwürdig seien, [17] ist als mit einem dem Charakter des Grundrechts nicht zu vereinbarenden  marxistisch-sozialistischen Konzept entschieden abzulehnen. Allgemein anerkannt ist die Formel, wonach schutzwürdig auch das Produktionskapital ist, sofern es sich um rechtlich gefestigte Vermögenspositionen handelt, auf deren Fortbestand vertraut werden durfte. [18] Noch deutlicher formuliert Dolzer: „alle vermögenswerten Rechtspositionen Privater“. [19] Insgesamt kann hier nicht auf alle Aspekte eingegangen werden, so daß es angesichts der im wesentlichen unstreitigen These von der Rechtswidrigkeit der Enteignungen an sich bei folgenden Feststellungen sein Bewenden haben soll:

  Die entschädigungslosen Enteignungen auf besatzungsrechtlicher Grundlage verstießen gegen das Völkerrecht wegen Mißachtung der Haager Landkriegsordnung (HLKO) [20] , zu deren Kernbestand der Schutz der Rechte der Zivilbevölkerung steht.

  Die entschädigungslosen Enteignungen verstießen ebenfalls gegen den deutschen und europäischen ordre public. Diese Grundsätze galten auch schon vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes. [21] Auch wenn im früheren Völkerrecht die entschädigungslose Enteignung eigener Staatsangehöriger von dritten Staaten hingenommen werden mußte, stand ihre Anerkennung durch dritte Staaten unter dem Vorbehalt des nationalen und internationalen ordre public. Eben aus diesem Grunde hat auch das BVerfG die Konfiskationen im Zuge der Bodenreform mit Recht als Unrecht bezeichnet und auch zu Recht von Ungleichbehandlung gesprochen. [22]

  Dieses Unrecht bestand zur Zeit der Wiedervereinigung und also bei Erstreckung der Hoheitsmacht der Bundesrepublik auf das Gebiet der DDR fort. Das Eigentum war auch nur für die innerstaatliche Rechtsordnung der DDR „untergegangen“. Im Hinblick auf die Rechtsordnungen dritter Staaten, also auch die der Bundesrepublik, bestand eine Anwartschaft der Enteigneten auf Rückgabe des Eigentums für den Fall, daß das völkerrechtliche Unrecht aufgehoben werden könnte. Diese rechtliche Möglichkeit bestand im Zeitpunkt der Wiedervereinigung im Jahre 1990, denn die Hoheitsmacht der DDR war nun aufgehoben. So wie auch bewegliche Sachen, die unrechtmäßig enteignet sind, von einem dritten Staat, in dessen Hoheitsgebiet sie gelangen, den rechtswidrig Enteigneten zurückzugeben sind, wenn der vom Völkerrecht anerkannte ordre public des Gewahrsamsstaates das gebietet, [23] stand es auch hier. Zwar gelangte das Vermögen nicht in das Hoheitsgebiet eines dritten Staates, aber der Staat Bundesrepublik Deutschland erlangte die Hoheitsgewalt über das zu Unrecht enteignete Vermögen qua Erstreckung seiner Hoheitsgewalt auf das Gebiet des unrechtmäßigen Inhabers des Vermögens, was keinen Unterschied machen kann, will man dem Telos dieses Prinzips gerecht werden.

  b.            Sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung?

  Der deutsche Gesetzgeber hätte damit das Diskriminierungsverbot des Art. 14 EMRK bezüglich des Eigentumsrechts (Art. 1 des 1. ZP) verletzt, wenn er das Unrecht nicht kompensiert hätte. Aber eine  Diskriminierung war dann doch durch Gesetzeskraft des EALG am 1. Oktober 1994 eingetreten - es sei denn, es läge ein sachlicher und rechtlich relevanter Grund für die Ungleichbehandlung vor. Eine „endgültige“ Diskriminierung bedeutete dann die Entscheidung des BVerfG vom 22.11.2000, mit der das EALG als rechtlich unbedenklich qualifiziert wurde.

  Die bundesdeutsche Staatsgewalt wäre - soweit kein rechtlich beachtlicher Grund vorläge - verpflichtet, die durch die Besatzungsmacht und unter ihrer Anleitung handelnden Behörden in der SBZ hergestellte Diskriminierung zu kompensieren bzw. die Gleichheit wieder herzustellen. Das hätte schon bei der Erstreckung der Hoheitsmacht der Bundesrepublik auf das Staatsgebiet der DDR im Jahre 1990 geschehen müssen.

  Die Staatsgewalt der Bundesrepublik sah sich damals hierzu nicht in der Lage, da man annahm, die Wiedervereinigung Deutschlands werde sonst behindert, weil die Sowjetunion eine entsprechende Forderung zur Aufrechterhaltung der Enteignungen geltend gemacht hatte. Auf dieser Tatsachengrundlage ergingen dann auch entsprechende Entscheidungen des BVerfG, die, wie sich herausstellte, auf einem Irrtum beruhten, denn derartige Forderungen der Sowjetunion hat es nie gegeben. [24]

  Da das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen zu Recht darauf hingewiesen hatte, daß die so aufrechterhaltene Diskriminierung wegen des in Art. 3 GG verankerten Gleichheitssatzes sowie aus Gründen des Sozialstaatsprinzips zu kompensieren sei, war nun zu erwarten, daß der deutsche Gesetzgeber entsprechend verfahren würde. Der Gesetzgeber kam dieser Verpflichtung seiner Ansicht nach durch den Erlaß des EALG nach. Doch das Gesetz beseitigte die Diskriminierung nicht, sondern erhielt sie mit den oben dargestellten Folgen aufrecht.

  Diese Aufrechterhaltung der Diskriminierung, welche dann vom BVerfG [25] bestätigt wurde, bedeutete die Verletzung des Art. 14 EMRK. Das vom Bundesverfassungsgericht gebilligte EALG, das dem Gleichheitssatz und also dem Gebot der Nichtdiskriminierung hätte folgen müssen, hätte nun das von allen anerkannte Unrecht kompensieren können.

  Diese Rechtsfolgen sind auch im Grundsatz unbestritten von der Staatsgewalt der Bundesrepublik anerkannt worden, denn sie sind der Grund für die Tatsache, daß nach 1949 entzogenes Vermögen de jure ab 1990 an die Alteigentümer zurückzugeben war. Hätte nicht der Irrtum bezüglich der Bedingung der Sowjetunion vorgelegen, so hätte gleichzeitig auch den Enteignungsopfern 1945-49 ihr Vermögen zurückgegeben werden müssen.

  3.            Ausgestaltung einer rechtmäßigen Kompensation

  Aus den oben dargelegten Gründen sieht das geltende Recht in Gestalt des EALG keine ausreichende Kompensation für die Entschädigungen vor. [26] Als solche kommen nur Rückgabe des Vermögens oder Verkehrswertentschädigung in Betracht.

  Das Vermögen, welches sich noch in Staatshand befand, hätte zurückgegeben werden müssen. Eine Schutzwürdigkeit des Staates, rechtswidrig konfisziertes Eigentum Privater zu behalten, ist nicht anzuerkennen. Bedingungen fremder Staaten gab es nicht und sie wären völkerrechtlich auch irrelevant. Neben der Nichtexistenz einer Bedingung der Sowjetunion gab es insbesondere keine Bedingung der DDR, ganz abgesehen davon, daß die völkerrechtliche Relevanz solcher „Bedingungen“ dunkel bleibt. Eine Verkehrswertentschädigung erscheint bei Objekten in Staatshand nur dann ausreichend, wenn die Restitution aus zwingenden Gründen ausgeschlossen ist. Nach deutschem Recht, Europarecht und allgemeinem Völkerrecht genießt die Bestandsgarantie des Eigentums Vorrang vor der Entschädigungsgarantie. [27] Das Integritätsinteresse des Eigentümers ist auch im Zivilrecht dem Äquivalenzinteresse stets vorzuziehen. Eine die Diskriminierung vermeiden wollende Ausgestaltung des Wiedergutmachungsrechts kann nur am Grundsatz Rückgabe vor Entschädigung verfahren. Für das nicht mehr rückgabefähige Vermögen kommt nur die Verkehrswertentschädigung in Betracht.

  4.         Zur Diskussion um die Verkehrswertentschädigung

  Hier ist von Seiten der Bundesregierung fast panisch die These vertreten worden, es drohe der Staatsbankrott oder mindestens eine finanziell unerträgliche Lage, [28] wolle man alle Alteigentümer in Höhe ihrer Verluste entschädigen. Das Zumutbarkeitskriterium liegt hier jedoch vollends neben der Sache. Das Vermögen kam unrechtmäßig (unstreitig, siehe oben) in staatlichen Besitz der DDR und es gelangte durch die Wiedervereinigung in staatlichen Besitz der Bundesrepublik. Diese Zusammenhänge waren der Bundesregierung bekannt. Somit war die Bundesrepublik ungerechtfertigt bereichert, und zwar durch ein Vermögen, daß von der DDR rechtswidrig vereinnahmt worden war. Diese Bereicherung (und nur diese) herauszugeben kann in keiner zivilisierten Rechtsordnung eine Belastung darstellen, es sei denn, man folgt der marxistischen Auffassung von der fehlenden Bestandskraft des Privateigentums.

  Ferner wird vorgetragen (unbegreiflicherweise vom BVerfG auch aufgenommen) [29] , daß anderes, schwerwiegenderes Unrecht wie Schaden an Leib und Leben auch nicht einer angemessenen Kompensation zugeführt werden könne und der Gesetzgeber daher auch nicht gehalten sei, bei die Enteignungen 1945-49 so zu verfahren. Dies ist eine nicht rational begründbare Perversion des Gleichheitssatzes, die den Vorwurf politischer Gefälligkeitsjustiz zu begründen geeignet ist. Es gibt in rechtsstaatlichen Rechtsordnungen keinen Grundsatz, wonach Gleichheit im Unrecht hergestellt werden dürfe. Auch sind die Grundannahmen dahinter nicht nachvollziehbar: Das Gericht geht davon aus, daß eine Geldentschädigung für die Gruppe der an Leib, Leben und anderen Rechtsgütern betroffene und von den Konfiskationsopfern 1945-49 verschiedene Gruppe die staatliche Leistungsfähigkeit überfordern würde. Dies mag richtig sein. Der Schluß, daß deswegen der Staat unrechtmäßig erworbene Ländereien behalten darf, also wie dargelegt unproblematisch aus der Substanz entschädigungsfähiges Unrecht nicht zu kompensieren hat, ist mit rein juristischer Logik nicht zu erschließen.

 

IV.            Ergebnis

  Das EALG mußte die Bestimmungen der EMRK beachten und hat dies nicht getan, insbesondere verstößt es gegen Art. 14 EMRK, durch willkürliche Diskriminierung werden Konventionsgrundrechte und damit europäische Menschenrechte verletzt.

  Daß ein Staatsakt, welcher Unrecht aufrecht erhält, willkürlich ist, ist unstreitig. Wie aufgezeigt, wird durch das EALG in einer durch nichts zu rechtfertigenden und Weise Unrecht aufrecht erhalten. Der Gesetzeserlaß ist Diskriminierung i.S.d. Art. 14 EMRK durch Unterlassen der Beseitigung von Unrecht.

  Eine Diskriminierung durch Gesetz ist ein zurechenbarer Staatsakt. Das EALG und insbesondere seine Aufrechterhaltung durch das BVerfG  schaffen  neues Unrecht durch erneute Diskriminierung, es  bestehen mithin nach Ansicht der Verfasser gute Chancen, daß der von nationalen politischen Erwägungen freie EuGHMR dieses aufhebt. Auch spricht dafür, daß die einem griechischen Ex-König zugestandene Wiedereinsetzung in seine Rechte wegen menschenrechtswidriger Enteignung einem sächsischen Handwerker, einem mecklenburgischen Großgrundbesitzer oder thüringischen Unternehmer nicht abgesprochen werden kann.