Besprechung des Urteils des 3. Senats des BVerwG vom 21.2.2002

I. Einleitung

Nachdem der für vermögensrechtliche Verfahren zuständige 7. Senat des BVerwG seit Jahren Rückübertragungsansprüche von Opfern der Industrie- und Bodenreform unter Berufung auf § VIII lit.a VermG, der wegen sowjetischer Vorbehalten ein Rückgabeverbot enthalte, zurückgewiesen hatte, (Vgl. nur BVerwGE 96, 183 (184ff.) = VIZ 1004, 539 = NJW 1994, 2714; BVerwGE 96, 253 ff.; 99, 268(269ff.), hat er später angedeutet, aufgrund einer russischen Rehabilitierung könne der sowjetische Unrechtsanteil der Schädigung möglicherweise entfallen sein, was die Anwendbarkeit des verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes zur Folge haben könne. (BVerwG, VIZ 1999, 470(473); VIZ 1999, 659(662).)Dem ist der für die verwaltungsrechtliche Rehabilitierung zuständige 3. Senat in seinem Urteil vom 21.2.2003 (VIZ 2002, 272f. (in diesem Heft). zu Recht (vgl. dazu bereits die Kritik von Wasmuth, VIZ 1999, 633) nicht gefolgt. Gleichwohl sind seine Entscheidungsgründe , mit denen er die Ablehnung der Rehabilitierung wegen einer Vermögensschädigung im Rahmen der Industriereform zu rechtfertigen sucht, durchgreifenden Bedenken ausgesetzt.

II. Getrennte Sach- und Normbereiche und Inhalt von § 1 I 3 VwRehaG

Einfachrechtlich basiert das Urteil im wesentlichen auf drei Annahmen: 1. Die Vermögensschädigungsakte der Industrie- und Bodenreform stellen personenbezogene Verfolgungsakte dar und fallen damit grundsätzlich in den Anwendungsbereich des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes. 2. Vermögensgesetz und Verwaltungsrechtliches Rehabilitierungsgesetz regeln unterschiedliche Sach- und Normbereiche, nämlich gezielte Vermögensschädigungen einerseits und der personenbezogene Verfolgungsakte andererseits. 3. Dennoch werden sie nach §1 I 3 VwRehaG wieder aus dem Anwendungsbereich des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes ausgeschlossen.

Dass diese Aussagen bereits nach den Gesetzen der Logik nicht zusammenpassen, erhellt der Regelungsgehalt des § 1 I 3 VwRehaG: Die Norm bestimmt nicht per se, dass die besatzungsbezogenen Vermögenszugriffe nicht in den Geltungsbereich des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes fallen. Vielmehr lautet sie: „Dies (die Unanwendbarkeit des Gesetzes) gilt auch für die in § 1 VIII VermG erwähnten Fallgruppen.“ Die Kollisionsnorm des § 1 I 3 VwRehaG regelt damit allein, ebenso wie § 1 I 2 VwRehaG, die Nichtanwendbarkeit des verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes in den vom Vermögensgesetz erfassten Fällen.

Damit werden die besatzungsbezogenen Vermögensschädigungen entweder von §1 VIII lit. a VermG erfasst, was aber zwingend zur Folge hat, dass Vermögensgesetz und Verwaltungsrechtliches Rehabilitierungsgesetz jedenfalls nicht durchgängig unterschiedliche Sach- und Normbereiche aufweisen, oder sie fallen nicht in den Anwendungsbereich des Vermögensgesetzes und deshalb auch nicht unter die in § 1 VIII VermG erwähnten Fallgruppen, können dann aber nicht nach § 1 I 3 VwRehaG wieder aus dem Geltungsbereich des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes ausgeschlossen werden. Tertium non datur. Schon aufgrund dieser einfachen Erkenntnis fallen die tragenden Gründe des 3. Senats in sich zusammen. Um nach den Gesetzen der Logik zu einem stimmigen Ergebnis auf einfachgesetzlicher Ebene zu kommen, wird er wenigstens über eine seiner Annahmen erneut rechtsgrundsätzlich nachdenken müssen.

1. Dabei lässt sich zunächst an der zutreffenden Erkenntnis des Senats nicht rütteln, dass die Vermögenszugriffe der Industrie- und Bodenreform eine personenbezogene Verfolgung darstellen. Sie sind sogar Akte der politischen Verfolgung i.S. der asylrechtlichen Rechtsprechung und werden daher von § 1 I 1 VwRehaG erfasst. (Vgl. dazu nur: Wasmuth, VIZ 2002, 134 (136f.,138).

2. Die Annahme, die Regelungen des Vermögensgesetzes seien auf gezielte Vermögenszugriffe beschränkt, während das Verwaltungsrechtliche Rehabilitierungsgesetz die Fälle der personenbezogenen Verfolgung erfasse, begegnet dagegen Bedenken. Sie führt zwar zu einer sinnvollen Abgrenzung beider Gesetze und, wie v. Schlieffen (v. Schlieffen, VIZ 1998, 600ff) gezeigt hat, für die Industrie- und Bodenreformopfer bereits auf einfachgesetzlicher Ebene zu gerechten Ergebnissen. Gleichwohl ist der Gesetzgeber so nicht vorgegangen.

Zunächst gilt das Verwaltungsrechtliche Rehabilitierungsgesetz keineswegs für sämtliche Fälle der personenbezogenen Verfolgung. Sein Anwendungsbereich ist vielmehr auf die Unrechtsakte der politischen Verfolgung und der Willkürakte im Einzelfall beschränkt (vgl. § 1 I 1, II VwRehaG). Daher müssen die Verfolgungsakte den strengen Kriterien der politischen Verfolgung i.S. der asylrechtlichen Rechtsprechung genügen. Im Gegenzug greift es zu kurz, wenn der Geltungsbereich des Vermögensgesetzes auf gezielte Vermögenszugriffe zur Mehrung des Staatsvermögens begrenzt wird. Danach stünden etwa Republikflüchtigen regelmäßig keine Rückgabeansprüche zu: Sofern sie lediglich Vermögensschädigungen ausgesetzt waren, sind sie nicht i.S. der asylrechtlichen Rechtsprechung verfolgt worden, weil dafür ein Vermögenseinzug nicht ausreicht (vgl. nur: BVerfG, Beschl. v.12.1.1983 – 1 BvR 1360/02 -; Beschl. v. 30.1.1987 – 2 BvR 1393/86; BVerwG, Buchholz 402.24 § 28 Nr. 45; Buchholz 402.25 § 1 Nr. 104). Daneben waren die Schädigungsakte aber auch keine nur gezielten Vermögenszugriffe, weil sie primär der Reglementierung der betroffenen Personen dienten und damit personenbezogen waren. Nach der nicht unproblematischen Rechtsprechung des 7. Senats ( BVerwGE 95, 284 (286ff.) = VIZ 1994, 292 = NJW 1994, 2105; vgl. dazu nur die Kritik von Wasmuth, in Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, 2. Aufl.,1993ff., B 100, §1 VermG, Rdnm. 26ff.; ders., VIZ 11993, 1ff.; inzwischen hat sich allerdings der Petitionsausschuß des Deutschen Bundestages für eine Wiedergutmachung zugunsten von Personen eingesetzt, die in der DDR entschädigungslos enteignet, aber nicht auch diskriminiert wurden) ist der Anwendungsbereich des § 1 I lit.a VermG überhaupt erst eröffnet, wenn dem Vermögenszugriff ein personenbezogener diskriminierender Charakter zukommt. Mehr noch: Das Vermögensgesetz regelt die verfolgungsbedingten Vermögensschädigungen in der NS-Zeit (§ 1 VI VermG), die den Tatbestand der politischen Verfolgung erfüllen. Dennoch sind sie nicht im Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz geregelt, weil dessen zeitlicher Anwendungsbereich erst mit dem 8.5.1945 beginnt (§ 1 I 1 VwRehaG).

Im übrigen stellen auch die besatzungsbezogenen Unrechtsmaßnahmen Akte der politischen Verfolgung dar (BVerfGE 101, 239 (267ff.) – Ribbentrop -; Wasmuth, VIZ 2002, 134 (136f., 138) und werden grundsätzlich von § 1 I 1 VwRehaG erfasst. Der Normtext von § 1 I lit. a, VIII lit. a VermG, die deutsch-deutschen Verhandlungen über die offenen Vermögensfragen mit der Vereinbarung in Nr. 1 GemErkl., die diese Vermögenszugriffe nicht erfassende Reichweite des durch den Einigungsvertrag teilweise für unanwendbar erklärten DDR-Rehabilitierungsgesetzes sowie die Gesetzesmaterialien von Vermögensgesetz und Verwaltungsrechtlichem Rehabilitierungsgesetz streiten aber dafür, dass sie auch in den Anwendungsbereich von § 1 I lit. a, VIII lit. a VermG fallen. (vgl. dazu zuletzt: Wasmuth, VIZ 2002, 134 (138ff.) Von klar getrennten Sach- und Normbereichen ist der Gesetzgeber schließlich deshalb nicht ausgegangen, weil er in § 1 I 2 und 3 VwRehaG Kollisionsnormen vorgesehen hat, die nur bei sich überschneidenden Sach- und Normbereichen der Wiedergutmachung nach dem Vermögensgesetz den Vorrang einräumen, sonst aber leer laufen.

3. Sollte der Senat an der von ihm vorgenommenen Abgrenzung von Vermögensgesetz und Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz festhalten, greift die Verweisung des § 1 I 3 VwRehaG ins Leere, so dass der Anwendungsbereich des § 1 I 1 VwRehaG auch für die besatzungsbezogenen Schädigungsmaßnahmen eröffnet bleibt. Gegen diese Konsequenz lässt sich auch nicht die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf des § 1 I 3 VwRehaG (BT-Drucks. 12/4994, S. 23) ins Feld führen, weil deren zentrale Aussage, damit würden die beiden großen Enteignungsaktionen aus den Anwendungsbereichen von Vermögensgesetz und des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz ausgeschlossen, dann unzutreffend wird.

Selbst der vom Senat in anderem Zusammenhang herangezogene Gesichtspunkt, die DDR habe die Unantastbarkeit der in der SBZ durchgeführten Enteignungsmaßnahmen gefordert, erlaubt es nicht, § 1 I 3 VwRehaG als ein für diese Schädigungen geltendes Rückgabeverbot auszugeben. Entsprechendes hatte der 7. Senat bereits zu § 1 VIII lit. a VermG unter Berufung auf Vorgaben der Sowjetunion vertreten, deren Inhalt er dem Bodenreformurteil des BVerfG entnehmen zu können gemeint hat. (Erstmals: BVerwGE 96, 183(185) = VIZ 1994, 539 = NJW 1994, 2714; später etwa: BVerwG, VIZ 1995 = NJW 1995, 1303; VIZ 1996, 88) An dieser Sichtweite ist bereits unzutreffend, dass sowohl § 1 VIII lit. a VermG wie auch § 1 I 3 VwRehaG lediglich die Nichtanwendbarkeit der jeweiligen Gesetze regeln, aber kein Rückgabeverbot enthalten ( Wasmuth, VIZ 1997, 38). Es lässt sich auch nicht aus dem Rückgängigmachungsverbot in Nr. 1 GemErkl. herleiten. Danach wird lediglich die Nichtigkeit der auf besatzungshoheitlicher Grundlage vorgenommenen Unrechtsakte verhindert. Für die Gestaltung künftiger Eigentumsverhältnisse hat der Gesetzgeber aber freie Hand. Die Sowjetunion hat nur die Anerkennung der Rechtmäßigkeit ihrer Maßnahmen gefordert, während es der DDR allein um den Schutz des Siedlereigentums ging , das in Frage gestellt worden wäre, wenn die Maßnahmen der Bodenreform als von Anfang an nichtig behandelt worden wären (Ausführlich zu den Forderungen von UdSSR und DDR: Wasmuth (o.Fußn.9) B 100, Einf. VermG, Rdnm. 289-405; vgl. im übrigen: Schmidt-Jortzig, in: Ipsen u.a. (Hrsg.), Verfassungsrecht im Wandel, 1995, S. 207 (218); Wasmuth, VIZ 11996, 361 (362); ders., VIZ 1997, 38f.).

Allein dieses Verständnis liegt auch dem Bodenreformurteil des BVerfG (BVerf 84, 90ff.) zugrunde. Zum Rückgängigmachungsverbot in Nr. 1 GemErkl. führt es aus: „Die Regelung in Nr. 1 GemErkl. verbiete es, die Enteignungen als nichtig zu behandeln, und schließt es darüber hinaus aus, ihre Folgen durch Rückgabe der enteigneten Objekte umfassend zu bereinigen (BVerfG 84, 90 (121) .“ Danach ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, losgelöst von den durch die Enteignungsmaßnahmen untergegangenen Altrechten neue Rückgabeansprüche zu begründen, ohne damit – zivilrechtlich gesprochen – Herausgabeansprüche i.S. von § 985 BGB einzuräumen.

Diese Definition des Rückgängigmachungsverbotes bekräftigt das BverfG durch die Aussage: “Die angegriffene Regelung (Nr. 1 Satz 1 GemErkl.) schließt es im übrigen nicht aus, dass im Rahmen der beabsichtigten Ausgleichsregelung den Betroffenen auch die Möglichkeit eines Rückerwerbs ihres ehemaligen Eigentums eingeräumt wird, soweit dies im Einzelfall möglich und von der Interessenlage her angezeigt ist (BVerfGE 84, 90(127).“ Nr. 1 Satz 1 GemErkl. steht damit weder einer Rückschenkung noch einem Rückkauf oder – öffentlichrechtlich ausgedrückt – einem ex nunc wirkenden Rückgabeanspruch entgegen. Das bestätigt das BVerfG durch Umschreibung möglicher Ausgleichsleistungen: „.... Die Regelung in Nr. 1 Satz 4 der GemErkl. hindert den Gesetzgeber jedoch nicht bei der Bestimmung der Ausgleichsleistungen diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen zu entsprechen .... Soweit ihr ... ein unmittelbarer normativer Inhalt zukommt, kann dieser nur in der Klarstellung bestehen, dass die Regelung in Satz 1 der Vorschrift nicht zugleich die Einführung von Ausgleichsleistungen verbietet. Welchen Umfang diese Leistungen haben dürfen, regelt Nr. 1 Satz 4 GemErkl. dagegen nicht. ...Die in der mündlichen Verhandlung erstatteten Berichte über den Gang der Vertragsverhandlungen haben im übrigen ergeben, dass eine bestimmte Regelung der Ausgleichsleistungen weder von der DDR noch von der Sowjetunion verlangt worden ist (BVerfG 84, 90 (129f.).“

Klarer kann das BVerfG kaum zum Ausdruck bringen, dass der Bundesgesetzgeber auch durch das Rückgängigmachungsverbot in Nr. 1 Satz 1 GemErkl. nicht gehindert ist, einen Ausgleich für das Unrecht der Industrie- und Bodenreform durch Begründung von Rückgabeansprüchen zu gewähren. Es hat dies nochmals im Bodenreform-II Beschluß unterstrichen: „Einen Rückerwerb von im Einzelfall noch vorhandenem ehemaligen Eigentum hat es (das BVerfG) nur im Rahmen der Gewährleistung von Ausgleichsleistungen für möglich gehalten (BVerfG 94, 12 (45).“ In dieser Entscheidung hat das BVerfG überhaupt bekräftigt, für verfolgungsbedingtes Unrecht gebe es keine Kollisionen mit Forderungen der Sowjetunion. Dies hat es zunächst für die von § 1 VI VermG erfassten NS-Verfolgungsmaßnahmen ausgeführt, auch soweit davon betroffene Vermögenswerte erneut während der Besatzungszeit geschädigt wurden, und fährt dann wörtlich fort: „ Für die in § 1 VIII lit. a VermG 1992 enthaltene Ausnahmeregelung in bezug auf Abs. 7 (Rückgabe von Vermögenswerten im Zusammenhang mit der Aufhebung rechtsstaatswidriger straf-, ordnungsstraf- und verwaltungsrechtlicher Entscheidungen) gilt sinngemäß das gleiche. Auch hier steht die Wiedergutmachung von Unrecht anderer Art im Vordergrund.“ Wie der 3. Senat des BVerwG angesichts dieser Aussagen des BVerfG unterstellen kann, die Neubegründung von Rückgabeansprüchen zugunsten der Wirtschafts- und Bodenreformopfer sei aufgrund der Forderungen der DDR und deren Umsetzung in Nr. 1 Satz 1 GemErkl. per se ausgeschlossen, bleibt sein Geheimnis.

III. Verfassungswidrigkeit des § 1 I 3 VwRehaG

Selbst wenn einfachgesetzlich davon auszugehen ist, dass § 1 I 3 VwRehaG die vermögensrechtlichen Schädigungsakte der Besatzungszeit aus dem Anwendungsbereich des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes ausschließt, weil § 1 VIII lit. a VermG nach dem Willen des Gesetzgebers auch die Maßnahmen der Industrie- und Bodenreform erfasst, hätte der Senat die Verfassungsmäßigkeit des § 1 I 3 VwRehaG prüfen müssen. Anlass dazu besteht, weil die Ausgrenzung der in der SBZ als Klassenfeinde sowie als Kriegs- und Naziverbrecher Verfolgten der Industrie- und Bodenreform nicht nur verwaltungsrechtlich durch die Sequester- und Bodenreformkommissionen, sondern auf der Grundlage des 1947 erlassenen SMAD-Befehls Nr. 201 auch strafrechtlich verfolgt wurden und weil für die strafrechtliche Rehabilitierung eine § 1 I 3 VwRehaG vergleichbare Ausschlussregelung fehlt. Den strafrechtlich Geschädigten steht damit auch wegen der ihnen zugefügten Vermögensentziehungen regelmäßig ein Rehabilitierungsanspruch nach § 1 I StrRehaG und im Grundsatz ein Rückgabeanspruch zu (vgl. § 3 II StrRehaG, § 1 VII, § 3 I 1 VermG), der den verwaltungsrechtlich Verfolgten nach § 1 I 3 VwRehaG verschlossen ist. Die Unhaltbarkeit dieser Differenzierung ist vor allem dann angreifbar, wenn die Betroffenen , darunter auch die in Waldheim i.S. von § 1 II StrRehaG Verfolgten , (so etwa der dem Beschl. des 8. Senats des BVerwG vom 21.8.2001 – 8 B 123/01 – zugrundeliegende Fall (BVerwG, VIZ 2002, 172ff.) , im Rahmen der in der SBZ zentral gesteuerten Verfolgung von sowjetischen oder deutschen Einsatzkräften auf strafrechtlicher oder administrativer Grundlage in Internierungslager verschleppt und in diesem Zusammenhang Opfer von Vermögenszugriffen durch die Sequester- und Bodenreformkommissionen wurden. Diese gesetzliche Ungleichbehandlung lässt sich aber auch in den übrigen Fällen der ideologisch bedingten Verfolgung als Kriegs- und Naziverbrecher nicht leugnen.

Für die Wiedergutmachungsgesetzgebung nimmt das BVerfG zwar an, dass Prüfungsmaßstab das Gleichheitsgebot (Art. 3 I GG) die Willkürlichkeit der Differenzierung ist (BVerfGE 1102, 254 = VIZ 2001, 16 (19) unter Berufung auf BVerfG 13, 31 (36), 13 39 (43); 84, 90 (130f.) = NJW 1991, 1597). Alleiniges Differenzierungskriterium für die unterschiedliche Reichweite der strafrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Rehabilitierung ist jedoch die jeweilige verfahrensrechtliche Ausgestaltung der in der SBZ nach einheitlichen Kriterien vorgenommenen, der Ausschaltung des Klassenfeindes dienenden Verfolgung. Die willkürliche Verfahrensgestaltung eines Unrechtsregimes lässt sich im Rechtsstaat aber nicht als willkürfrei einstufen.

Diese Problematik hätte der 3. Senat in seinem Urteil nicht durch Schweigen übergehen dürfen . Von einem de lege artis begründeten Urteil hätte zumindest die Darlegung erwartet werden müssen, weshalb die ungleiche Ausgestaltung der Rehabilitierungsgesetze nach Ansicht des Senats mit dem Willkürverbot des Art. 3 I GG vereinbar sein soll. Andernfalls hätte er das Revisionsverfahren nach Art.100 I GG aussetzen müssen. Von dieser Notwendigkeit ist er auch durch die bisherigen Entscheidungen des 1. Senats des BVerfG nicht entbunden, der lediglich die Verfassungsmäßigkeit von Nr. 1 Satz 1 GemErkl., § 1 VII lit. a VermG und § 1 I AusglLeistG angenommen hat. Die aufgezeigte Willkürlichkeit betrifft dagegen allein die Rehabilitierungsgesetze.

IV. Fazit

Das Urteil des 3 . Senats vom 21.2.2002 weist schwere Begründungsmängel auf, die es unverzichtbar machen, dass er sich erneut mit der Problematik befasst. Nachdem inzwischen mehr als 10 Jahre über die Wiedervereinigung der besatzungsbezogenen Unrechtsakte nachgedacht wurde, hätte freilich erwartet werden müssen, dass er sich zur Abstützung seines jedenfalls verfassungsrechtlich unhaltbaren Ergebnisses nicht damit begnügt, einzelne, zumeist aus dem Zusammenhang gerissenen Aussagen aus Rechtsprechung und Schrifttum zusammenzusuchen und zu einer schon nach den Gesetzen der Logik nicht nachvollziehbaren Argumentation zusammenzuschnüren. Damit ist er seiner richterlichen Verantwortung in einer die Glaubwürdigkeit des Rechtsstaates zentral berührenden Angelegenheit nicht gerecht geworden.