Die Wahl der Richter darf sich nur an der persönlichen und fachlichen Eignung der Bewerber orientieren / Von Justizminister Professor Dr. Ulrich Goll

Die Wahl der Bundesrichter am 15. Februar 2001 hat in Fachkreisen und in der Öffentlichkeit ein vernichtendes Echo gefunden.
Von einem "unwürdigen politischen Schauspiel" war ebenso die Rede wie von einer "massiven Verletzung der Rechtsordnung".

Mancher vermutete "Personalpolitik mit der Brechstange", der Deutsche Richterbund sprach von einem "eines Rechtsstaats unwürdigen Vorgang" mit dem "Anschein parteipolitischer Kungelei".

Was war passiert?
Am Bundesgerichtshof, dem höchsten deutschen Zivil- und Strafgericht, waren vierzehn Bundesrichter zu küren.
Die Aufgabe, die freien Richterstellen an den obersten Bundesgerichten
-dem Bundesgerichtshof, dem Bundesverwaltungsgericht, dem Bundesfinanzhof, dem Bundesarbeitsgericht und dem Bundessozialgericht - neu zu besetzen, obliegt einem Richterwahlausschuß.
Er besteht aus den 16 Landesministern, die für die jeweilige Gerichtsbarkeit zuständig sind, zumeist also den Justizministern, und einer gleichen Anzahl von Vertretern des Deutschen Bundestags.

Nun fanden sich unter den vierzehn neu gewählten Bundesrichtern zwei Kandidaten, die der Präsidialrat des Bundesgerichtshofs zuvor als "fachlich nicht geeignet" eingestuft hatte. Diese Beurteilung beruht auf den Dienstzeugnissen und einem persönlichen Gespräch mit den Bewerbern. Die Bewertungsskala reicht dabei von "persönlich und fachlich besonders geeignet" (Notenstufe 1) bis zu "fachlich nicht geeignet" (Notenstufe 6).

Die schriftliche Stellungnahme des Präsidialrats über die persönliche und fachliche Eignung der Bewerber ist zwar für den Richterwahlausschuß nicht bindend, fließt aber regelmäßig in die Wahlentscheidung ein.

Bei der diesjährigen Wahl der Bundesrichter wurden folglich zwei Kandidaten gegen das ausdrückliche Votum des Präsidialrates gewählt, während zahlreiche Bewerber mit hervorragenden Beurteilungen unberücksichtigt blieben. Die fachlich nicht geeigneten Kandidaten wurden sogar besonders geeigneten Kandidaten vorgezogen.

Einer der beiden gewählten Kandidaten kann jedoch vorerst nicht ernannt werden, da ein unterlegener Mitbewerber vor wenigen Wochen erfolgreich gegen die Bundesministerin der Justiz geklagt hat.
Das schleswig-holsteinische Verwaltungsgericht hält die Wahlentscheidung in seinem Beschluß vom 4. Juli 2001 für rechtswidrig, weil die eigentliche Auswahl der Bewerber außerhalb des Richterwahlausschusses vorgenommen worden sei. Nach der bislang noch nicht rechtskräftigen Entscheidung sei ein solches Verfahren mit dem verfassungsrechtlichen Ziel nicht vereinbar, eine demokratische Legitimation für die Bundesrichter zu erreichen.

Durch die Zurückstellung der anderen Bewerber ohne jede Begründung habe der Richterwahlausschuß in seiner Sitzung keine Auswahlentscheidung mehr treffen können, sondern nur noch über die vierzehn verbliebenen Vorschläge für die gleiche Anzahl offener Stellen abstimmen können. Die eigentliche Entscheidung sei in einem nicht transparenten und nicht demokratisch legitimierten Verfahren außerhalb der Ausschußsitzung getroffen worden. Der damit verbundene Ansehensverlust der obersten Bundesgerichte legt es nahe, das Verfahren der Richterwahl zu reformieren.

Die gesetzliche Grundlage der Richterwahl wurde vom Deutschen Bundestag am 25. August 1950 geschaffen und zuletzt am 30. Juli 1968 geändert. Sämtliche Reformbestrebungen sind an den jeweiligen Machtverhältnissen gescheitert.

Über die zunehmende "Politisierung der Richterwahl"
wurde schon 1976 auf der 47. Justizministerkonferenz in Kiel diskutiert.
Etwa zehn Jahre später brachten die Länder Bremen, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Saarland im Bundesrat einen Entwurf zur Änderung des Richterwahlgesetzes ein.
Die Bundesrichter sollten nicht mehr nur mit einfacher Mehrheit, sondern mit der qualifizierten Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen gewählt werden. Die Antragsteller sahen schon damals die Gefahr, daß die gewählten Richter "als Vertreter einer bestimmten politischen Richtung erscheinen". Das Vertrauen des Bürgers in eine von sachfremden Einflüssen freie Rechtsprechung und damit in die persönliche, politische und sachliche Unabhängigkeit des Richters sollte gewahrt werden. Dieser Gesetzentwurf wurde nicht verwirklicht. In der Folgezeit war die Änderung des Richterwahlgesetzes zwar immer wieder Gegenstand der rechtspolitischen Diskussion. Taten folgten ihr nicht.

Trotz dieser wenig ermutigenden Vorgeschichte hat sich das Land Baden-Württemberg nun entschlossen, mittels einer Bundesratsinitiative auf die Reform der Richterwahl zu dringen. Dabei geht es nicht um die grundlegende Überarbeitung des gesamten Gesetzes, sondern lediglich um eine notwendige und maßvolle Korrektur. Der Gesetzentwurf soll einen sinnvollen Kompromiß ermöglichen.

Baden-Württemberg will mit der Bundesratsinitiative nicht mehr als die hohe Qualität der Rechtsprechung an den obersten Bundesgerichten sichern.

Die Rechtsuchenden in Deutschland haben Anspruch darauf, daß an den obersten Gerichten nur die Besten Recht sprechen.
Dabei darf sich die Auslese nur an der persönlichen und fachlichen Eignung eines Bewerbers orientieren.

Dieses Ziel wird man aber nur erreichen können, wenn das bisherige Wahlverfahren reformiert wird. Vor allem bei der Auswahlentscheidung der künftigen Bundesrichter muß mehr Transparenz gewährleistet sein - um der Rechtsprechung und dem Ansehen der obersten Bundesgerichte willen.

Der Eindruck, die Bundes- und Landespolitiker verteilten die höchsten Richterämter eher nach Parteiproporz statt nach den von der Verfassung vorgeschriebenen Qualitätskriterien, schadet Politik und Justiz gleichermaßen.

Bei der Wahl eines Richters oder einer Richterin an ein Bundesgericht dürfen parteipolitische Gesichtspunkte nicht den Ausschlag geben.

Bei einer Reform des Richterwahlverfahrens muß vor allem den Bewerbern Chancengleichheit gewährt werden.
Die bisherige Praxis bietet keinen ausreichenden Schutz davor, daß Kandidaten aus leistungsfremden Gründen noch vor der Wahl zurückgestellt werden. Dies geschieht regelmäßig ohne Angabe von Gründen und ohne daß der Betroffene informiert wird.
Ein faires Verfahren mit Chancengleichheit für alle Bewerberinnen und Bewerber setzt aber voraus, daß sie tatsächlich an einheitlichen Qualitätskriterien gemessen werden.

Daher sieht die Gesetzesinitiative folgende Änderungen des Richterwahlgesetzes vor:

Erstens sollen die Bewerber um freie Richterstellen an den obersten Bundesgerichten künftig durch eine öffentliche Ausschreibung ermittelt werden.

Gegenwärtig können nur der zuständige Bundesminister und die Mitglieder des Richterwahlausschusses Vorschläge machen. Mit der öffentlichen Ausschreibung soll künftig besonders geeigneten Personen mit der Befähigung zum Richteramt das Recht gegeben werden, sich um eine freie Planstelle zu bewerben. Darüber hinaus können auch weiterhin die Mitglieder des Richterwahlausschusses Richter vorschlagen, die sich nicht selbst um die ausgeschriebenen Planstellen beworben haben.
Ein transparentes Bewerbungsverfahren sollte eine Steuerung der Wahlvorschläge vor der Entscheidung ausschließen.
Eine öffentliche Ausschreibung hat neben der garantierten Chancengleichheit der Bewerber auch zur Folge, daß sich mehr hervorragende Richterpersönlichkeiten bewerben werden.

Die Prüfung der fachlichen und persönlichen Voraussetzungen eines Bewerbers durch den Richterwahlausschuß soll zweitens in Zukunft anhand eines rechtlich verbindlichen Anforderungsprofils erfolgen. Diese Bewertungskriterien sollen den Richterwahlausschuß bei seiner Entscheidung an feste, für alle Kandidaten gleichermaßen geltende Regeln binden.
Bislang gibt es keine verbindlichen Maßstäbe zur Beurteilung der Eignung, Befähigung und Leistung der einzelnen Kandidaten.

Bei jeder Stellenanzeige für einen Arbeitsplatz in einem Wirtschaftsunternehmen ist es selbstverständlich, daß die Anforderungen an die Bewerber beschrieben werden. Um so erstaunlicher ist es, daß der Staat bei der Ernennung seiner höchsten Richter die maßgeblichen Kriterien für die Entscheidung nicht offenlegt und damit für jedermann nachvollziehbar macht.

Einen sachlichen Grund für die unterschiedliche Praxis in der Wirtschaft und der Justiz gibt es nicht.

Das Anforderungsprofil stellt eine sichere Grundlage für eine sachgerechte Auslese der Bewerber dar. Dabei können neben den Examensnoten, den dienstlichen Beurteilungen, dem Spezialwissen, dem Argumentationsvermögen, der Urteilsfähigkeit und der Kollegialität auch die Erfahrungen an einem Rechtsmittelgericht ausschlaggebend sein.
Umgekehrt wird sichtbar, wer sich offenbar nicht eignet.

Als drittes soll die Rolle des Präsidialrats als des Interessenvertreters der Richterschaft aufgewertet werden.
Dem Präsidialrat wird ein Anhörungsrecht zugestanden, wenn der Richterwahlausschuß einen Bewerber zum Bundesrichter wählt, den der Präsidialrat zuvor als fachlich nicht geeignet eingestuft hat. Ihm wird dadurch die Möglichkeit eingeräumt, vor der Ernennung die Wahlentscheidung mit dem zuständigen Bundesminister mündlich zu erörtern.
Bislang darf der Präsidialrat lediglich eine schriftliche, aber unverbindliche Beurteilung lange vor der Sitzung des Richterwahlausschusses abgeben. Eine Anhörung der Richtervertreter findet weder bei der Richterwahl noch im Anschluß an die Entscheidung statt.

Das Anhörungsrecht soll zumindest beiden Seiten Gelegenheit geben, ihre jeweiligen Positionen darzulegen, zu überdenken und gegebenenfalls zu modifizieren.
Dabei ist der für die Ernennung des jeweiligen Bundesrichters fachlich zuständige Bundesminister bei seiner Entscheidung im Anschluß an diesen Erörterungstermin nicht an die Auffassung des Präsidialrats gebunden.

Wegen der notwendigen demokratischen Legitimation
m u ß bei der Ernennung der Bundesrichter
auch künftig die P o l i t i k entscheiden.

Aber auch ohne ein Vetorecht der Richterschaft muß der zuständige Bundesminister in eigener Verantwortung prüfen, ob der vom Richterwahlausschuß Gekürte die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen für das Richteramt erfüllt. Der Grundsatz der demokratischen Legitimation darf also nicht als Feigenblatt für parteipolitische Protektion mißbraucht werden.

Die baden-württembergische Landesregierung macht diese Vorschläge auch vor dem Hintergrund der Erfahrungen im eigenen Land. Im Südwesten ist die Mitbestimmung der Richter bei Personalentscheidungen so stark ausgeprägt wie nirgendwo sonst in Deutschland.
Nach dem Landesrichtergesetz kann der Justizminister gegen den Willen des Präsidialrats nicht einmal Amtsrichter durchsetzen.

Fraglos würden Entscheidungen oft schneller und einfacher getroffen, wenn die Richterschaft nicht umfassend beteiligt wäre. Besser fallen die Entscheidungen in den meisten Fällen nicht aus.
Aber das große Vertrauen der Bevölkerung in die Unabhängigkeit der Justiz und damit letztlich in den Rechtsstaat verdient den größeren Aufwand bei Personalentscheidungen.
Die bisherigen Reaktionen auf die Gesetzesinitiative für mehr Transparenz im Richterwahlverfahren stimmen die baden-württembergische Landesregierung zuversichtlich.
Vor allem die unmittelbar Betroffenen, die 25 000 Richter und Staatsanwälte in Deutschland, haben sich ganz überwiegend hinter die Reformbestrebungen gestellt.

So sieht der Vorsitzende des Deutschen Richterbundes, Geert Mackenroth, in der Bundesratsinitiative einen "überfälligen Schritt in Richtung auf mehr Transparenz und Rechtsstaatlichkeit".
Die Richterschaft in Deutschland werde in dieser wichtigen Frage keine Ruhe mehr geben, bis das Verfahren zur Richterwahl reformiert sei.

Auch der Präsident des Bundesgerichtshofs, Günter Hirsch, hat sich für eine stärkere Mitwirkung der Justiz bei der Wahl der Bundesrichter ausgesprochen.

So sei das derzeitige Verfahren zur Wahl der Bundesrichter "einigermaßen intransparent" und die öffentliche Ausschreibung der freien Stellen "bedenkenswert".

Mit dem baden-württembergischen Gesetzesantrag zur Reform des Richterwahlverfahrens wird sich am 19. Oktober der Bundesrat befassen. Es bleibt abzuwarten, wie sich die anderen Bundesländer zu dem Vorschlag verhalten werden. Gleiches gilt für die Fraktionen im Deutschen Bundestag. Das Präsidium der FDP hat sich am 13. August schon für die geplante Reform des Richterwahlverfahrens ausgesprochen.

Richterwahlen werden stets sensible Vorgänge an den Schnittstellen der drei Staatsgewalten bleiben.

Zur Vermeidung von Machtmißbrauch muß sich dabei jede Staatsgewalt auf ihre je eigene Rolle besinnen, wie sie in der Verfassung bestimmt ist.

Auch wenn Selbstbeschränkung schwerfallen mag, die Richterämter in Deutschland stehen nicht zur freien Disposition.

So könnte sich der 15. Februar 2001 im Rückblick vielleicht doch noch als ein guter Tag für die deutsche Justiz erweisen, nämlich als Ausgangspunkt einer erfolgreichen Reform des Richterwahlverfahrens.

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Der Verfasser ist Mitglied der FDP und seit 1996 Justizminister des Landes Baden-Württemberg.

Frankfurter Allgemeine Zeitung, 05.10.2001, Nr. 231 / Seite 10