"Straßburg ist kein oberstes Rechtsmittelgericht"

Ein Gespräch mit dem Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier

Neue Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Straßburg haben zu einer Diskussion darüber geführt, welche Auswirkungen dessen Entscheidungen auf die nationale Rechtsordnung haben. Im Gespräch mit Reinhard Müller und Rudolf Gerhardt äußert sich der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier, zu einem möglichen Rollenkonflikt. Ihr Gericht hat in Deutschland das letzte Wort. In Europa hat Straßburg das letzte Wort. Wie sieht es aus, wenn in einem bestimmten Fall beide Gerichte verschieden antworten? Wer hat denn dann das allerletzte Wort?

Das Grundgesetz ist eine sehr völkerrechtsfreundliche Verfassung. Aber sie verzichtet nicht auf das letzte Wort als Ausdruck der staatlichen Souveränität. Es geht darum, daß die besten Lösungen im Grundrechtsschutz entwickelt werden. Es geht also nicht um Machtfragen oder um Rivalitäten, sondern um eine notwendige Feinabstimmung bei der Wahrnehmung der jeweiligen Aufgaben der Gerichtshöfe.

Geht es eher um Kooperation?

Es geht auch - und vielleicht sogar in erster Linie - um eine Kooperation bei der Wahrnehmung gleichgerichteter Aufgaben des Schutzes von Grund- und Menschenrechten.

War das auch der Grund, warum Sie der Bundesregierung nicht empfohlen haben, gegen die "Caroline-Entscheidung" vorzugehen? Weil es um Kooperation geht und nicht um Konfrontation?

Das Bundesverfassungsgericht hat sich in der Frage, ob eine Anrufung der Großen Kammer erfolgen sollte, zurückgehalten. Wir haben die Ansicht vertreten, daß dies eine politische Entscheidung der Bundesregierung ist. Wir haben in der Tat nicht explizit die Einlegung des Rechtsmittels empfohlen, da zunächst die Rechtspraxis und die Rechtsentwicklung abgewartet werden und ein frühzeitiges Zementieren von Standpunkten vermieden werden sollte. Man sollte erst einmal beobachten, wie die Fachgerichte die Problematik der unterschiedlichen verfassungs- und menschenrechtlichen Ansätze bewältigen. Die Möglichkeit einer späteren Anrufung der Großen Kammer in diesem Fragenkomplex ist allerdings nicht ausgeschlossen.

Demnach haben Sie bei dieser Entscheidung die Pressefreiheit noch nicht in Gefahr gesehen. Denn auf den ersten Blick ist es ja erstaunlich, daß Deutschland verurteilt wird, aber nicht darauf besteht, dagegen vorzugehen, so wie es bei anderen Entscheidungen der Fall war.

Wir haben es in den Ausgangsfällen, um die es hier geht, mit Rechtsbeziehungen zwischen Privatpersonen zu tun. Diese sind jeweils Träger von Grundrechten. Beide Grundrechtspositionen, in der Caroline-Entscheidung also das Persönlichkeitsrecht der Beschwerdeführerin und die Pressefreiheit der betroffenen Verlage, sind in einen angemessenen Ausgleich zu bringen. Im Grunde ist immer der Einzelfall zu sehen und zu beurteilen; in dem einen Fall kann der Schutz der Persönlichkeit Vorrang haben, in dem anderen Fall der Schutz der Pressefreiheit.

Wie ist der Satz zu verstehen: Die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes hat ihre Grenzen?

Ich meinte mit Völkerrechtsfreundlichkeit, bezogen auf die neuesten Judikate aus Straßburg und aus Karlsruhe, folgendes: Das Bundesverfassungsgericht ist Hüter der Grundrechte des Grundgesetzes. Der Zweite Senat hat jedoch in seiner jüngsten Entscheidung erstmals anerkannt, daß im Wege der Verfassungsbeschwerde auch eine Verletzung der Menschenrechtskonvention oder eine Verletzung der Pflicht, die Urteile des Menschenrechtsgerichtshofs zu berücksichtigen, geltend gemacht werden können. Auch solche Verletzungen können einen Verstoß gegen nationale Grundrechte in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip darstellen. Das ist, meine ich, schon ein ganz beachtlicher Ausdruck der von mir genannten Völkerrechtsfreundlichkeit.

Eine Balance verschiedener Grundrechte hat Ihr Gericht doch immer versucht: etwa Persönlichkeitsschutz und Pressefreiheit. Weil Sie jetzt im Fall Caroline aber von Straßburg korrigiert worden sind: Hat Karlsruhe hier einen Mindeststandard an Schutz vernachlässigt?

Abgewogen - und sehr diffizil abgewogen - hat die deutsche Rechtsprechung schon immer. Fehlen von Abwägung oder Abwägungsdefizite kann man ihr also sicherlich nicht vorwerfen. Man kann allenfalls bei der Abwägung zu anderen Ergebnissen kommen, aber erfahrungsgemäß werden dann die Entscheidungen nicht besser, sondern sie werden nur anders.

Was halten Sie von dem Vorwurf aus Straßburg, Karlsruhe werde seiner europäischen Verantwortung nicht gerecht? Es heißt, die Ausstrahlungswirkung auf die Türkei, die Ukraine, Rußland sei verheerend?

Wir haben mit den Grundrechten des deutschen Grundgesetzes, mit der Europäischen Menschenrechtskonvention und mit den Grundrechten der Europäischen Union eine Pluralität von Grundrechtsordnungen und dazu noch mit den Gerichten in Karlsruhe, Straßburg und Luxemburg eine Pluralität von speziellen Rechtsschutzinstanzen. Deshalb sollte man, was die Aufgaben und die Zuständigkeiten der jeweiligen Gerichte anlangt, eine Feinabstimmung vornehmen, damit unnötige Konflikte und Reibungsverluste vermieden werden. Und da bin ich der Auffassung, daß der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte - und dies ist auch von anderer Seite bereits gefordert oder gesagt worden - in erster Linie die richtungweisenden Grundsatzentscheidungen treffen sollte.

Denken Sie dabei an ein Mindestmaß von Freiheitsrechten?

Ich meine, daß der Menschenrechtsgerichtshof dafür Sorge zu tragen hat, daß in Europa - für über 700 Millionen Bürger - ein Mindeststandard des Menschenrechtsschutzes gewährt wird und gewahrt wird - ein Ordre publique des gemeinsamen europäischen Menschenrechtsschutzes. Und ich glaube die Situation richtig einzuschätzen, wenn in bezug auf diese Aufgabenstellung der Menschenrechtsgerichtshof in bezug auf manche Staaten durchaus gefordert ist. Eine andere Frage ist, ob der Menschenrechtsgerichtshof auch Familienrechtsstreitigkeiten nach der Art eines letztinstanzlichen Rechtsmittelgerichts zu beurteilen hat. Er kann und sollte sich meines Erachtens nicht in die Rolle eines obersten Rechtsmittelgerichtes in Familiensachen oder allgemeinen Zivilsachen begeben oder sich in dieser Weise instrumentalisieren lassen.

Sehen Sie da Ähnlichkeiten mit der Rolle des Bundesverfassungsgerichts?

Durchaus. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat es im Verhältnis zur eigenen Fachgerichtsbarkeit in Deutschland immer abgelehnt, sich in die Rolle eines Rechtsmittelgerichtes, gewissermaßen eines Oberamtsgerichtes, hineindrängen zu lassen. Es hat immer gesagt, die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts ist Sache der dafür allgemein zuständigen Gerichte. Das Bundesverfassungsgericht greift erst dann ein, wenn bei der Auslegung oder Anwendung einfachen Rechts Fehler erkennbar werden, die auf einer grundsätzlichen Verkennung der Grundrechte basieren. Ich meine, im Verhältnis des Menschenrechtsgerichtshofs zu den Fachgerichten der Mitgliedstaaten kann das nicht anders sein.

Heißt das in der Konsequenz, daß Straßburg für die neuen Demokratien zuständig wäre und nicht für die ausgebildeten Rechtsstaaten, weil die ja bereits über Systeme mit gutem Grundrechtsstandard verfügen?

Es ist in der Tat in erster Linie die Aufgabe des Menschenrechtsgerichtshofes, gegen das Unterschreiten des gemeineuropäischen Mindeststandards des Freiheitsschutzes vorzugehen, systematische Verletzungen von Menschenrechten oder eine Nichtanpassung des nationalen Rechts an den Menschenrechtsstandard der Europäischen Konvention aufzugreifen und auf die Beseitigung solcher Konventionsverstöße hinzuwirken. Aber es kann - auch aus Kapazitätsgründen - nicht die Aufgabe eines internationalen Gerichtshofes sein, dem Richter aus über vierzig Staaten angehören, die Frage des Umgangs eines Vaters mit seinem Kind gewissermaßen unter Durchgriff oder Zugriff auf die fachgerichtlichen Kompetenzen zu entscheiden.

Klingt da ein bißchen das Wort von der "judicial self-restraint" an, von der weisen Zurückhaltung der Richter? Ihrem Gericht wurde ja mehrfach vorgehalten, Sie hätten diesen Rubikon überschritten. Ist das auch das, was jetzt in Ihren Worten mitschwingt: Meinen Sie, ein bißchen mehr Zurückhaltung in Straßburg wäre in diesem Sorgerechtsfall angebracht gewesen?

Der Gerichtshof in Straßburg hat pro Jahr knapp 40 000 Eingänge. Allein schon dieser Umstand müßte richterliche Zurückhaltung nahelegen, jedenfalls gegenüber Entscheidungen, die unter größtmöglichen rechtsstaatlichen Kautelen getroffen worden sind und die schon einen vollausgebauten Rechtszug durchlaufen haben, einschließlich einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Es wäre naheliegend, sich in einer derartigen Situation auf die Prüfung zu beschränken, ob der Menschenrechtsschutz der Konvention in grundsätzlicher oder in systematischer Hinsicht von dem betreffenden Staat mißachtet wird. Es würde dann in Straßburg weniger um die Einzelfallkorrektur oder um die Einzelfallgerechtigkeit gehen. Denn diese herzustellen - etwa in familienrechtlichen Rechtsstreitigkeiten - ist zuvörderst Aufgabe der dazu berufenen allgemein zuständigen Gerichte.

Was wird die Zukunft bringen? Wird die Rolle Straßburgs nicht stärker im Zuge der Europäischen Verfassung? Und was wäre bei einem Beitritt der EU zur EMRK? Hat das nicht auch eine Aufwertung Straßburgs zur Folge, und wie gestaltet sich dann das von Ihnen genannte Kooperationsverhältnis?

Ich bin der Auffassung, daß es Aufgabe der beteiligten Gerichtshöfe sein wird, hier für die notwendige Feinabstimmung zu sorgen. Es gibt sicherlich Staaten in Europa, in denen wir noch einen defizitären Zustand in bezug auf bestimmte Grund- und Menschenrechte haben. Aber für Deutschland würde ich sagen, daß man darauf achten muß, daß durch ein Überlagern der Grundrechtsordnungen und der Zuständigkeiten der zu ihrem Schutz berufenen Gerichte nicht am Ende Effizienz und Effektivität des Grundrechtsschutzes leiden. Man muß also aufpassen, daß aus einem Mehr an Grundrechtsverbürgungen und einem Mehr an Zuständigkeiten verschiedener Gerichte nicht letztendlich für den Bürger ein Weniger wird - ein Weniger an Rationalität, an Effizienz, ein Weniger an Rechtssicherheit, Rechtsklarheit und Durchsetzbarkeit des Rechts. Hier sind die Gerichtshöfe gefordert, für eine sinnvolle und angemessene Feinabstimmung zu sorgen. Und in diesem Prozeß befinden wir uns zur Zeit.

Ist es letztlich ein Souveränitätskonflikt, der durch diese Sorgerechtsentscheidung aufgebrochen ist? Und was bedeutet Souveränität heute?

Ich glaube, in den Fällen, um die es jetzt geht, ist das gar nicht so sehr eine Frage grundsätzlicher Art, sondern ich meine, daß wir es hier mit ähnlichen Problemen zu tun haben, denen sich auch das Bundesverfassungsgericht im Verhältnis zu den Fachgerichten ausgesetzt sieht. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in jahrzehntelanger Judikatur immer wieder die Selbstbeschränkung auferlegt, daß nur bei spezifischen Verfassungsverletzungen eingegriffen wird. Die Ausübung und Anwendung des einfachen Rechts, auch Interessenabwägungen, die vom einfachen Recht gefordert werden, sind von den Fachgerichten vorzunehmen und vom Bundesverfassungsgericht nicht zu ersetzen. Im übrigen meine ich, daß zwischen der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und dem Festhalten unserer Verfassung an dem Grundsatz der staatlichen Souveränität kein Widerspruch besteht.

© Frankfurter Allgemeine Zeitung, 09.12.2004, Nr. 288 / Seite 5